市司法鉴定队伍现状的调研报告

  自己进入司法鉴定管理工作队伍已经一年了。一年来,亲历了我市司法鉴定工作的一个发展阶段,也了解了整个司法鉴定工作的现状。无论从全国、全省,还是全市,这一现状都不容乐观,因而也引申了自己的一些思考,现结合我市情况作如下赘述:

  一、我市司法鉴定工作发展简况

  1998年,国务院在机构改革方案中,将面向社会服务的司法鉴定管理职能,赋予司法行政部门。8月14日司法部颁布了《司法鉴定机构登记管理办法》和《司法鉴定人登记管理办法》,2月28日第十届全国人大常委会第十四次会议通过并颁布了《关于司法鉴定管理问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》明确了以下重要原则:一是“侦查机关根据侦查工作的需要设立的鉴定机构不得面向社会接受委托从事司法鉴定业务”,二是“人民法院和司法行政机关不得设立鉴定机构”,三是“国务院司法行政部门主管全国鉴定人和鉴定机构的登记管理工作”。至此,司法鉴定体制改革步入了法制化的轨道。

  我市司法鉴定改革工作启动于初。截至底,我市共发展了162名执业司法鉴定人,组建了七个司法鉴定机构,全年共办理司法鉴定案件3774件,其中,法医临床1615件、法医病理344件、法医毒物565件、法医精神病183件,法医类司法鉴定业务占了鉴定案件总量的72%。同时还接受鉴定法律咨询1120件/次,办理法律援助217件。实现业务收费300余万元。

  为探索司法鉴定队伍管理的新途径,我市于11月在全省乃至全国率先成立了司法鉴定人协会,开始了“两结合”管理的探索;为配合维护妇女儿童合法权益工作的开展,我市又与妇联合作,在全省率先成立了“家庭暴力伤情鉴定中心”,为“构建和谐绵阳”发挥了积极作用。

  “5.12”大地震发生后,我市各司法鉴定机构按照市司法局的部署,组织司法鉴定人积极投入抗震救灾斗争。由我市各司法鉴定机构鉴定人组成的法医救援小组,先后深入到北川、平武等极重灾区开展尸检工作。在震后第二天,就在北川中学展开了对遇难学生遗体的认定、处理。法医救援小组在各震灾现场,先后共检验遇难者遗体1300余具,给政府日后处理遇难者提供了依据。三益司法鉴定所全体司法鉴定人,还充分发挥自己具有的司法精神病鉴定的专业优势,多次深入到北川灾民安置点、学校等单位进行心理危机干预工作。同时承担了绵阳市抗震救灾指挥部心理援助牵头工作,对5万多名群众开展了心理救助,舒缓了受灾群众的灾难心理。

  二、近年我市司法鉴定队伍存在的主要问题及整改

  去年,我们随局领导深入到我市各司法鉴定机构进行调研。

  感到:我市司法鉴定工作通过几年来的努力,在不断克服种种困难的情况下,经历了从初创到发展的艰辛历程,其业绩值得称道。但与此同时,也发现了一些亟待解决的问题。认为,我市鉴定队伍呈现出面宽、量大、兼职多、难管理的特点,以致在工作中暴露出很多不足。主要表现在全市鉴定服务市场的秩序不良,相互诋毁等现象较为突出;不少司法鉴定机构内部管理不善,制度不够健全;有的鉴定人员偏重经济利益、忽视办案程序,唯我独尊、缺乏政治敏锐性,给我市司法鉴定队伍造成了不良影响。

  分析这些问题的主要原因,既有缺乏完善的司法鉴定法律体系的问题,也有司法鉴定队伍自身构成形式的问题;既有部分司法鉴定人自身素质不高的问题,也有司法鉴定机构的内部管理不善的问题;既有行业内部执业秩序较为混乱的问题,也有外部执业环境不和谐的问题,等等。这些问题与矛盾虽然不是我们工作的主流,但它所造成的影响和危害却是不容低估的。司法鉴定业务的不正当竞争,扰乱了正常的司法鉴定服务秩序,损害了司法鉴定行业的整体利益;不正确的利益导向,助长了司法鉴定市场化倾向,削弱了司法鉴定工作的社会效益。为解决这些问题,我市从去年六月起,开展了为期三个月的教育整顿活动。

  在教育整顿活动中,市局和鉴定协会还邀请市级公检法及仲裁、律师等机构有关负责人召开座谈会,广泛征求他们对司法鉴定工作的意见和建议。与会代表们在充分肯定教育整顿活动的同时,就我市司法鉴定机构在服务意识、程序意识、质量意识、职业道德意识,以及司法鉴定机构建设等方面提出了意见,并建议市局健全和完善规章制度,加大监管力度和处罚力度,把握好司法鉴定事业的发展方向,使司法鉴定人成为具有社会公信力的行业专家。市局在此基础上,结合实际认真展开整改工作,通过建章立制来完善全市司法鉴定“法律服务工作规范化”的长效机制。

  指导司法鉴定协会拟发了《关于规范绵阳司法鉴定管理工作的意见》,修改完善了《绵阳市司法鉴定机构内部管理制度》,为我市司法鉴定管理工作的规范化奠定了基础。教育整顿活动各阶段任务完成后,市局组织进行了集中检查,认为,此次教育整顿活动基本达到了教育整顿的预期要求。

  三、我市司法鉴定队伍的现状

  1、鉴定机构数量多、规模小、设备匮乏。

  鉴定机构的规模在一定程度上可以反映鉴定的能力和水平,主要体现在鉴定人员的人数、办公场所、仪器设备、业务数量等方面。目前,我市七家鉴定机构,多数机构办公场地狭小、办公条件简陋、缺乏必需的仪器设备。有的机构鉴定人多达60余名,也有的机构仅有几人。

  2、专家型司法鉴定人比例偏少。

  我市目前共有司法鉴定人162人,从我市鉴定人队伍的职称结构上看,具副高级以上职称者、具有中级职称者、仅有初级职称或未评定职称者三类几乎各占三分之一。

  3、多数鉴定人不履职,徒有虚名。

  从我市鉴定业务办理情况看,占办案总数四分之三的法医类案件,均由十余名鉴定人所办理,几乎有百分之八、九十的鉴定人都未实际办理鉴定案件。

  4、缺乏专职的司法鉴定人队伍。

  我市除兴瑞和梓州司法鉴定所是依托税务师和原审计师事务所组建,有一批专职鉴定人队伍外,其他“三大类”的鉴定机构,绝大多数的鉴定人都是外聘,多数机构仅靠极个别退休法医来维系运作。有的甚至到了一人离开,就会导致机构难以维系的境地。

  5、鉴定机构缺少专门的司法鉴定管理人员。

  由于机构规模小,目前,我市多数鉴定机构没有设立专门管理岗位和管理人员,不能有效承担鉴定业务培训、鉴定行政许可申请、鉴定信访投诉处理、鉴定业务数据统计、鉴定文书归档等日常管理工作。许多工作职责都集于主任一身,主任无暇顾及、频于应付,难以提高管理水平。

  四、导致我市鉴定队伍不良现状的深层次原因

  前面,我们已经列举了我市司法鉴定工作中所存在的主要问题以及司法鉴定队伍的现状。导致这些问题的存在原因,从表象上看,有鉴定人个人素质的问题、有管理体制的问题、有内外部执业环境的问题,但根本的原因我认为则是司法鉴定的法律体制问题,即司法鉴定的市场化问题。

  全国人大的《决定》仅仅将司法鉴定机构定义为除政法机关外的法人和其他组织设立的“面向社会接受委托从事司法鉴定业务”的社会服务机构,而没有界定司法鉴定机构的经济属性。这事实上将司法鉴定机构与其他法律服务机构一样,推向了市场,让其自收自支、自负盈亏、自生自灭。目前,虽然多数公证机构也在实行自负盈亏的运作方式,但至少《公证法》还在形式上规定了公证机构“不以营利为目的”。

  司法鉴定服务虽然是法律服务的有机组成部分,但是它却与律师服务和基层法律服务工作者的服务有着质的区别。律师服务,只要不违反法律,他只对委托人负责,哪怕是为了委托人的利益去钻法律的空子,都不受追究。他的执业特点决定了无须为对方当事人负责。而我们司法鉴定的执业特点则是尊重事实、尊重科学、维护公正。我们只应该对事实负责,而不能为了委托人的利益不择手段。这是由司法鉴定机构的性质和职能所决定的。司法鉴定意见对诉讼活动的顺利进行,对当事人的涉讼利益有着决定性作用,人们有理由相信司法鉴定机构绝不是一般普通的社会服务机构。为此,中立性就成为了司法鉴定机构的基本属性。

  在司法鉴定机构设立的问题上,客观上已将其推向了市场。让司法鉴定机构实行自收自支,赢利成了他们生存的经济支柱。这必定严重影响到司法鉴定机构的中立性。这种市场化运作必定会导致如下的结果:

  一是导致司法鉴定机构在组建时就先天不足。由于不是国家组建,对社会组织则实行了低门槛的组建条件,这就难以保证充分的投入,致使司法鉴定机构普遍形成因陋就简的格局;

  二是由于市场利益的驱使,鉴定机构如雨后春笋般无限制地设立,使司法鉴定业务僧多粥少成为普遍现象;

  三是由于鉴定机构的泛滥,在追求诉讼利益最大化的欲望推动下,当事人充分利用自由选择的权利,象定作加工一样,不仅要对收费讨价还价,更要求鉴定机构承诺出具对自己有利的鉴定意见,否则便另辟蹊径;

  四是面对诉讼当事人严酷的淘汰选择,司法鉴定机构难以抵挡经济窘迫带来的生存压力,极容易屈从当事人的意志,想方设法使鉴定意见满足其要求,导致鉴定质量问题层出;

  五是由于追求利润的最大化,导致鉴定人和鉴定机构更多地着眼于眼前利益,搞分光吃光,制约了鉴定机构的可持续发展;

  六是由于市场化弊端的综合影响,使司法鉴定的社会公信力下降,司法鉴定的专家形象收到损害,以致失去吸引专家型人才、培育新人、构建支撑司法鉴定事业发展的司法鉴定专职队伍的条件,致使司法鉴定队伍长期在低层次徘徊。

  五、对我市司法鉴定队伍发展的思考

  司法鉴定以其客观性、科学性来服务于司法诉讼程序,满足人们对公平正义的追求。而司法鉴定要坚持其客观性、科学性,有赖于鉴定机构的独立性、中立性。现行的司法鉴定经济运行方式已使它的独立性、中立性受到严重危害。因此,我们在对未来司法鉴定事业发展的思考上,就应该从减少市场化的消极影响、保证鉴定机构的独立性和中立性着眼。为此,市局党委就司法鉴定管理工作提出了机构整合和业务整合的目标,并为此作出了积极的努力。

  在当前情况下,我们一是要进一步巩固去年司法鉴定队伍教育整顿活动活动的成果,不断提高司法鉴定人的政治业务素质和职业道德意思,克服功利行为的影响,倡导司法鉴定的良性竞争;

  二是继续坚持并努力实践机构整合和业务整合的目标。在全市范围内开展司法鉴定业务整合,突出各鉴定机构的专业特点,力争打造好分别以司法会计、法医临床和法医病理、法医精神病、知识产权和物证类,以及税务司法鉴定为主的司法鉴定机构,引导相应专业的司法鉴定人向各特色机构相对集中;同时,尽力实现绵阳城区法医类司法鉴定机构的强强联合,培育良性竞争行为的执业环境,努力打造我市司法鉴定队伍的品牌形象;

  三是以鉴定程序和鉴定文书为基础实现规范化管理。司法鉴定程序是鉴定机构和鉴定人进行司法鉴定活动应当遵循的方式、方法、步骤以及相关的规则和标准,严格按照鉴定程序开展鉴定活动,是鉴定科学、客观的必然要求,也是鉴定文书意见正确的重要保障。司法鉴定文书是司法鉴定过程和鉴定意见的书面载体,是全部鉴定工作的最终成果的集中体现,也是审判机关断案的重要依据。因此,鉴定程序和鉴定文书是鉴定活动的两个关键环节,要以规范这两个关键环节作为规范化管理的基础,鉴定机构的内部管理制度要围绕着这两个关键环节制定,司法鉴定管理机关也要以这两个环节为监督、检查的切人点。

  四是积极开展司法鉴定机构认证认可工作。在认证认可工作中,我们要尽力实现两个结合,即认证认可工作与提高鉴定质量相结合、与司法鉴定监督管理工作相结合。要结合认证认可工作,将司法鉴定的程序要求融入资质认定的质量体系文件之中,要结合认证认可工作督导各司法鉴定机构加大硬件设施的投入,努力改变“一间房子一张桌,一位接待一个戳,人员设备全没有,什么鉴定都能做”的皮包公司经营现状。

  五是继续加强司法鉴定队伍的建设。加强对兼职司法鉴定人的履职监督,督促其开展司法鉴定业务,提高专家型人才在我市司法鉴定活动中的影响力,尽力改变部分兼职司法鉴定人“仅为追求社会知名度,不求在鉴定行业有所建树”的现状。发展鉴定人要确定高职称的原则,努力打造以专职为主,兼职为辅的稳定的高素质的专业鉴定人队伍;

  六是在国家有关鉴定标准尚不统一的情况下,在我市统一鉴定的适用意见。今年要结合换届工作的进行,在协会建立法医学专家委员会,充分发挥专家委员会在行业行为规范制定上的主导作用、在鉴定业务活动中的指导作用、在投诉处理中的评判作用。减少应人为因素造成重新鉴定和诉讼争议的情况发生。

  从长远看,我赞同这样的观点:需要从法律、政策上明确司法鉴定机构的性质、模式,确保司法鉴定的独立性和中立性。

  在机构的性质上,应明确界定为“不以营利为目的”。

  在机构的模式上,应由政府按事业法人设置,从上到下分为国家级、省级、地市级三级机构,经费上由财政保障,行政上接受司法行政部门统一管理。每一级鉴定机构按行政区划只允许设立一家,地市级司法鉴定机构可以根据业务发展的需要,经批准,在县市区设立专业性的分支机构。

  在鉴定人的配备上,应实行专职为主,兼职为辅的原则。打造一支稳定的高素质的专业鉴定人队伍。

  只有做到这样,司法鉴定事业才能够从以追求经济利益最大化的市场化桎梏中解脱出来,才能够有效的解决司法鉴定现存的根本性问题,才能提高司法鉴定的质量、提高司法鉴定的社会公信力,确保诉讼活动的公正性。

《市司法鉴定队伍现状的调研报告.doc》

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